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研究强化政府环境责任的有效对策与现实依据

时间:2018-10-18 13:50作者:admin打印字号:

政府在解决和缓解环境问题中有着不可推卸的责任,目前在学术界所指的政府有广义和狭义之分。狭义的政府仅指国家行政机关;而广义的政府包括国家立法机关、行政机关和司法机关。本文所研究的是狭义的政府。政府环境责任既是一种事前责任,又是一种事后责任,包括两方面的内容,既有政府对环境保护的职责和义务,又有未能履行环境保护义务而需要承担的后果。

  一、政府环境责任概念

  目前学界对政府环境责任的界定基本没有异议,包括积极和消极两个方面的内容。有学者认为,政府环境责任是中央和地方政府以及公务人员,根据环境保护的需要和政府的职能定位做应该做的事,以及没有做或没有做好时要承担的后果。[1]272-278有学者则将其分为政府第一性环境责任和政府第二性环境责任,前者指的是义务和权力,后者是承担的法律责任.

  本文所讲的政府环境责任也基本遵循上述分类,包括积极和消极两个层面。积极层面上的政府环境责任与政府的社会定位直接相关。主要有以下四点,一是负责环境协调;二是承担环境风险责任;三是促进公众环境参与,保证环境公平正义;四是提供环境公共产品和服务。而消极层面上的政府环境责任主要体现在行政问责制。可以简单地将行政问责制概括为追究消极层面上的政府责任的一系列制度总和,具体是指各问责主体对政府及其公务人员承担的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查,对不履行或者不正确履行的政府和公务人员,按照法定程序追究责任,并使其承担后果。

  二、强化政府环境责任的现实依据

  在第七次全国环境保护大会上,时任国务院副总理的李克强指出,我国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段,发达国家两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现,呈现明显的结构型、紧缩型、复合型特点,环境总体恶化的趋势尚未根本改变,压力还在加大(1).而在当前的环境压力之下,面对环境问题越发严重的现实,政府环境责任的缺失是其重要的诱因之一。

  (一)环境问题日益严重

  根据《国家环境保护"十二五"规划》中对当前我国环境现状的概括分析可以看出,环境状况总体呈现恶化趋势,环境问题并未得到根本性的改变,政府环境治理压力不断加大。以东北老工业基地的重要组成部分---辽宁省为例,大部分城市都存在污染问题,大气雾霾现象突出,噪声污染、水域污染、光污染逐渐严重,许多地区主要污染物排放量超过环境容量。农村环境污染更加严重,重金属、化学品等土壤污染以及地下水开发过度等现象越来越多。不断上升的能源消费总量和污染物生产量使得生态环境破坏严重,生态系统功能严重退化。根据沈阳市四百多家主要污染排放企业考察显示,工业废水的排放总量约为 10 763 万吨,占辽宁省比例的 8.8 %.其中化学需氧量约为 30 448 吨,石油类大约为 688 吨,煤燃烧量达到 513 万吨,工业二氧化硫产出量为 100 148 吨,烟尘总排放量为 46 366 吨,粉尘排放总量为 8 592 吨,固体废弃物排放总量为 314万吨左右。伴随着环境问题越来越严重,各级政府应积极承担环境责任,减少环境污染,从根源上治理环境污染及冲突。

  (二)环境保护与盲目的经济增长存在矛盾

  环境问题与人类社会经济活动二者之间有着密切的关系。以西方国家英国为例,19 世纪,英国在第一次工业革命快速发展经济时,忽略了对环境的保护,在某种程度上给自然环境带来了致命性的破坏。之后,不得不走"先发展,后治理"的道路。从这个角度来讲,盲目的经济增长是以破坏环境为代价的。中国自改革开放以来,始终将发展经济作为政府工作的重中之重,但这种发展模式是简单的、粗放式的、高消耗的。随着经济对环境破坏的不断加深,地方政府也逐渐开始关注环境问题,并将环境保护提上议程,开始了"转方式,调结构"的发展历程。但是,在相关的环境政策不完善、政府官员考核机制不变的前提下,想要改变目前的环境现状并不容易。因此各级政府还需要进一步加强自身环境责任建设,改变现有的经济增长模式,改进政绩考核机制,积极应对环境群体性冲突,协调好经济发展和环境保护之间的辩证关系,实现"双赢"发展。

  (三)环境保护法律体系的不完善

  随着社会转型向纵深方向发展,由于环境保护相关法律法规的不完善、环境法律存在的缺陷、环境公益诉讼制度的不健全等问题造成了现今环境群体性冲突频发的现状。

  首先,环境标准体系不健全不完善。一是环境污染物排放标准体系不完善。标准体系的不完善,造成企业执行困难,也使政府在监管之时无法具体操作。二是关于环境质量标准的严格程度、项目范围以及技术依据存在着争议,企业和政府缺乏共识。三是相关环境标准尚未与国际接轨。当发生的环境问题与国际上相差太远时,公众对于政府相关环境政策的"合理性"理解产生偏差,从而激化心中的怨气,引发群体性事件[4]794-799.环境标准体系的不完善直接导致了政府的环境监管不力,环境污染排放量超标,以致激化了公众与企业之间的矛盾,引发环境群体性冲突。

  其次,现行环境法律存在缺陷。与西方发达国家相比,我国在环境方面现存的法律还存在很多缺陷,以《环境影响评价法》为例,在 2002 年九届全国人大常委会通过了《环境影响评价法》(下称《环评法》),该法规定了在规划通过和项目建设之前,都必须进行环境影响评价,以防项目在建成之后对环境造成污染。但《环评法》对公众环境参与只作了原则性的规定,并没有在范围、途径、方法以及程序设计等方面做具体可操作性的说明。环境保护的法律法规缺乏具体的操作性,地方政府在执行时就会出现违背原则的行为,在治理环境群体性冲突时制度性就会减弱。除此之外,相关环境立法对于环境污染的处罚力度不大,致使相关企业宁愿选择继续排污接受惩罚也不安装环境保护装置[5].由此可见,环境相关法律法规如果在具体实施时难以操作,那么政府在环境治理上就难以"对症下药"地解决问题,从而削弱了政府的治理能力。最后,环境公益诉讼制度不健全。环境诉讼是民众通过司法救济的方式维护环境权益的重要方式,是确保环境法律是否正确执行以及是对政府和企业行为的一种监督,同时也是环境群体性事件的制度化解决手段[6].然而,我国目前缺乏系统的环境纠纷的法律法规体系,这显然难以应对环境群体性冲突的复杂性,面对此情况,公众也就难以通过法律这条正规渠道来维护自身的环境权益,只能转而寻求其他较为极端的手段了。

  (四)公众环境利益严重受损

  社会转型期是社会利益分化和重组的重要阶段,由于利益受损导致的各种冲突在现实生活中屡见不鲜,伴随城市化进程的不断推进,全国各地因环境问题而引发的群体性冲突频频发生,民众多次采取极端手段来维护环境权益,这也给政府的环境治理工作增加了很大的难度。与其他群体性冲突不同的是,环境群体性冲突往往不是由于直接利益受损而引发的,而是由面向未来的、不确定损害所引发的。如厦门 PX 事件,就不是由于直接的利益冲突所引发,它是由于民众认为 PX 项目未来存在某种风险,并且认为这种风险后果非常严重,最终导致了群体性冲突。在社会转型期和社会矛盾多发期中,政府必须高度重视每一起环境群体性冲突,并积极、负责地建立解决机制,消解矛盾与冲突。

  三、完善政府环境责任的对策
  
  面对环境污染问题日益严重,环境群体性冲突频发等社会现象,政府作为公共产品和公共服务的提供者,应不断完善政府环境责任,积极树立善治理念,加强政府的环境治理能力责任,从根源上减少环境群体性冲突。

  (一)树立环境善治理念

  由于传统管理理念无法积极回应现实,治理理论应运而生,在此基础上进一步发展成为善治理念,环境善治理念是其中的一部分。环境善治是近十多年来国际上倡导的改革环境管理方法的理论和政策体系。治理理论于 20 世纪 90 年代在西方政治学中被提出。英国学者格里·斯托克在《作为理论的治理:五个论点》中提到:"治理理论认为,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威,政府可以动用新的工具和技术来控制和指引,而政府的能力和责任均在于此。"[7]

  在传统管理理念的指导下,政府环境管理的目标无法具体化,政府环境责任无法落实,因此,治理理论的提出在环境领域引起了广泛的影响,环境治理理念由此而生。

  虽然环境治理在一定程度弥补了政府和市场的缺失,改变了政府失灵和市场失灵的情况,对政府和市场在协调人与自然的关系时起到了积极作用,但是,它本身也存在着诸多问题。如何克服治理失效、如何使治理更加有效?在这种背景下,环境治理进一步发展成为了环境善治(good environmentalgovernance)。[8]35-452002 年南非可持续发展世界首脑会议通过的文件《可持续发展世界首脑会议执行计划》和《约翰内斯堡宣言》中就强调"良好的管治对实现可持续发展目标至关重要".环境善治理论的主要思想是:在环境保护中充分利用法律、行政、经济和社会手段,使各参与主体发挥自身的作用,改变过去由政府包办以及过分依赖行政手段的局面。环境善治倡导要依靠有效的法律、有权威的政府、公众参与环境管理、环境信息公开化等手段。[9]

  在环境善治的理论下,政府是以公众为顾客,提供公共产品和公共服务;政府关注的不再是权力而是责任,环境利益的平衡将通过政府与公众的公共协商来解决,政府对社会公众正当的环境公共需求能否满足,直接影响到其在环境领域的公信力。政府公信力的核心部分就是公众对政府及其公共权力的信任以及公共权力对公众的信用,主权在民的观念制约着公共权力,要求政府承担责任并履行责任。[10]99随着环境善治理论和可持续发展观念的广泛传播,环境法的发展方向也由传统的政府管制型向完善政府环境责任转变。

  因此,为了完善各级政府的环境责任,各级政府在实施具体的保护环境措施时更应切实树立起环境善治理念。主要做到以下两点:第一,将环境善治理念的精神渗透到相关环境法律法规的制定和制度安排上,使"环境善治理念"的贯彻有更多的制度保障。政府制度建构的始终以及具体法律法规中能够体现环境善治理念,落到实处,而不仅仅是空喊口号。第二,在实际操作中,环境善治理念要求政府注重公众环境意志的表达,与公众协商解决环境问题。政府与公众不再是以往政府命令公众服从的关系,二者通过面对面的交流方式,互换各方意见,在一定基础上就某些问题达成共识,共同解决能够造成环境群体性冲突的问题。

  (二)健全政府环境责任问责机制

  建立健全政府环境责任问责机制是政府环境责任实现的重要保障。长期以来,我国的环境法主要是由政府及其有关部门负责人对相关企业的环境责任进行监督。若其不履行或履行过程中有不当行为时,政府和有关部门可以对其进行行政处罚,追究法律责任。如《中华人民共和国环境保护法》规定县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门,有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。(第二十四条)但是目前我国大部分省份基本上只有县区一级有环保局,不像公安、工商等部门,在各乡镇都设有办事机构,环保日常监管工作断在基层。

  目前我国对于行政人员的环境责任规定较为清晰,但是,对政府环境责任的监督则存在问题,如缺乏问责、难以操作等。《中华人民共和国环境保护法》规定:地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责(第六条),但地方政府应当对谁负责,如何采取改善措施,改善环境质量的过程中由谁来监督政府,以及没有采取改善措施时如何追究其责任等问题都没有相应的规定,后果就是无法可依,以致地区环境进一步恶化,环境质量遭到严重破坏。政府作为公共权力的主体,对其进行环境责任问责存在着一定的难度,可以由公众、企业和环保组织等组成全方位的问责主体,对政府的环境责任进行监督。

  建立政府环境责任问责机制,最重要的工作就是完善对于政府责任的相关规定,对于政府责任问责做到"有法可依,有章可循"并具有可操作性。为解决地方政府在环境保护方面不作为、乱作为、干扰环境执法等突出问题,按照"地方政府对环境质量负总责"的要求,认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人,突出强化政府环境保护责任,对于地方政府在环境保护工作中未达成的目标、未完成的任务,甚至有严重破坏当地环境的行为必须追究其法律责任。

  (三)公开环境信息

  环境信息是指与环境相关的信息,由于其涉及范围较广、信息量大等特点,在国内外学术界至今还没有一个统一的定义。本文所定义的环境信息是:有关环境管理、保护、改善、使用等方面的信息。而公开环境信息包括两方面的内容,从政府的角度来说,政府要积极主动地公开与环境有关的信息,并当公众对相关信息存有疑惑时要给予解释说明。从公众的角度来说,公众要对政府公开的环境信息进行跟踪。当前我国公众环境参与还处于起步阶段,这与地方政府在公开环境信息方面的工作不到位有关。

  公众想要参与到环境保护环境决策中去,就有必要了解掌握足够的环境信息。而政府占有相对多的环境信息与数据,具有提供环境公共产品和服务的职责。要提高公众环境参与意识,改变公众与政府之间环境信息不对称的现状,政府就必须公开环境信息。除了主动公开环境信息之外,当公民询问相关环境信息时,政府在不触及国家安全机密的前提下必须公开相关环境信息或对有关环境问题做出说明,这既是公众环境参与的体现,也是公众对政府环境职能进行监督的体现。

  推进环境保护信息公开,首先要求政府对涉及应当充分利用各级党委、政府以及环保部门等权威发布平台,公布公众环境权益的发展规划和建设项目,听取当地民众的意见,回应公众关切的问题,引导舆论热点;把握重特大突发环境冲突信息公开的规律,"第一时间"向社会发布信息,随后公布事件进展、防范措施和调查处理结果等,避免在环境事故或群体性冲突中由于政府迟迟不公开信息,引起公众恐慌的现象;其次要求环保部门建立环境信息公开平台和环保信息披露制度,项目实施后的环境信息和质量评价结果应公开透明;最后,政府应定期主动公布环境信息、接受公众监督,以确保公众享有环境知情权、决策参与权和监督权。

  参考文献:
  [1]钱水苗,沈玮。强化政府环境责任---修改《环境保护法》的一个视角[C]// 环境法治与建设和谐社会---2007 年全国环境资源法学研讨会论文集,2007.
  [2]蔡守秋。论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学,2008,26(3):17-25.
  [3]张军辉。行政问责制研究[D].北京:中国政法大学,2006.
  [4]程雨燕。环境群体性事件的法律对策[C]// 水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究---2008 年全国环境资源法学研讨会论文集,2008.
  [5]李萍。环境群体性事件的特点与应对[J].探求,2010(5):70-75.

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